《半月谈》2010年第22期【半月评论】：加快推进社会体制改革
党的十七届五中全会《决定》指出，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。加快推进社会体制改革，是当前和今后一个时期我国全面深化改革的重要突破口，需要摆上突出位置。
一、什么是社会体制？
涉及到社会领域，我们通常会面对一组术语：社会建设、社会发展、社会体制、社会管理、社会事业、社会和谐、社会稳定、社会治理、社会政策、社会组织、公共服务、改善民生等等。相比较经济领域，我国社会领域的事情，无论是理论上还是实践层面，都相当滞后。比如说对上述术语内涵外延的界定，就有着较大的不确定性，在不同文件、不同场合有时是相互交叉重叠的，有时又是相互可以替代的。例如，有的学者就认为，社会体制也即社会管理体制。因此，有必要进行一个初步的梳理。
关于“社会建设”，党的十七大报告首次把“社会建设”与经济建设、政治建设、文化建设并列（有些语境下，还要加上党的建设），作为社会主义事业总体布局的一部分，提出“加强社会建设，全面改善人民生活”。这标志着社会建设被正式纳入了国家发展战略。显然，“社会建设”是内涵很大的概念，在国家发展和社会进步中，除去经济、政治、文化的部分，剩下的都属于“社会建设”。需要特别指出，这里的“文化”是“大文化”的概念，既包括文化事业、文化产业，也包括意识形态、思想道德和价值观等，有些语境下甚至还包括科技教育人才等，它们总体构成“国家软实力”。
社会建设包括哪些内容？党的十六届六中全会关于构建和谐社会的《决定》在论述社会事业建设时，提到了推进新农村建设、促进区域协调发展、实施积极的就业政策、发展和谐劳动关系、优先发展教育、加强医疗卫生、发展文化产业、加强环境治理等7个方面；在论述保障社会公平的制度建设时，提到了规范收入分配秩序、完善社会保障制度等3个方面；在论述加强社会管理时，提到了推进社区服务、健全社会组织两个方面。党的十七大报告在论述社会建设时，主要提到就业、社会保障、教育、医疗卫生和社会管理等5个方面。党的十七届二中全会则主要提到就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、人口和社会管理等6个方面。不过，这些列举都不宜作为理论划分的标准，而是不同时期、不同场合强调的工作重点有所不同。
关于“社会发展”，它与“社会建设”大体上是同一事物的不同表述，侧重点略有不同，形象地说属于同等级别的大概念。“社会发展”既包括教育、科技、文化（这里的文化是狭义上的，主要指文化事业）、卫生、体育等社会事业发展，也包括社会就业、社会保障、收入分配、公共安全、社会稳定等社会管理方面的内容，还包括社会结构、人口发展、社会组织、社会服务等社会运行体制机制方面的内容。民生是与社会发展密切相关、相互交叉的一个概念。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。解决民生问题的根本目的，是要让广大人民群众安居乐业、过上有尊严的幸福生活。国外通常把社会保障、公共教育、基本医疗卫生这三个方面，作为政府必须提供的基本公共服务，也称基本民生问题。考虑到我国国情，还应当加上就业，也就是说就业、社会保障、教育、卫生是基本民生问题。一般地说，社会发展主要是指社会事业发展和改善民生两大方面。
关于“社会体制”，也是大概念。过去我们一般将它与经济体制、政治体制并列，今后按照十七届五中全会的提法，还要加上“文化体制”。党的十七大提出的经济、政治、文化、社会“四大建设”，对应这里的“四大体制”。
关于“社会管理”，有广义和狭义之别，一些学者有时给予广义理解，但人们更多地在狭义上使用该术语。我们通常讲，政府有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，其中的社会管理就是狭义上的。至于其他一些术语，也是低一层次的，从属于社会建设、社会发展、社会体制这样的大概念。
那么，何谓社会体制？本文认为，从政府四项基本职能的角度界定比较科学，社会体制主要涉及社会管理和公共服务两个方面。据此，可以把社会体制界定为：围绕公共服务和社会管理而进行的一系列制度安排，主要包括社会事业体制、社会管理体制和公共服务体制等三个方面。其中，社会事业涉及教科文卫体，社会管理涉及就业、收入分配、社会保障、人口发展、社区和社会组织、公共安全和社会稳定等，但公共服务体制又与社会事业体制、社会管理体制有很大的交叠，为避免重复，这里侧重指公共财政、公共服务供给和公共服务提供方式等方面的体制问题。
应当说，对社会体制如此概括或划分是初步的，也是相对的。其实，经济体制、政治体制、文化体制、社会体制这四个方面，也是相互联系、相互交织的，划分本身也是相对的。比如说，文化就有广义的“大文化”和狭义的“文化事业”之别。就业、收入分配、社会保障等方面的体制问题，既可以说是社会体制，也可以说是经济体制。而社区建设、社会组织、社会利益关系等社会管理体制问题，直接涉及政府职能转变、民主法治建设，实际上与政治体制密不可分。
二、社会体制现存的突出问题
当前，一方面，随着改革开放的不断深入，经济体制转轨和社会转型不断深入，工业化和城市化进程显著加快，利益主体多元化，就业方式多样化，社会组织形式复杂化，社会问题和社会矛盾凸显。另一方面，随着经济快速发展和人民收入水平提高，人们对公共产品、公共安全和社会服务方面的需求迅速增长。这些新形势新情况，对现有的社会体制提出了很大的挑战。主要表现为“四个不适应”：
第一，公共产品供给总量不足，不适应人民急剧增长的公共服务需求。目前社会领域的问题较多，但最突出的是总量问题。人民群众对“看病难、看病贵”、“上学难、上学贵”的反映由来已久。近些年来，可能还要加上住房难、住房贵。社会保障的制度体系呈现“碎片化”，覆盖面窄，保障水平不高，特别是农民、农民工和城乡无业人员、残疾人等特殊困难人群的基本生活保障问题得不到有效解决。应当看到，总量问题说到底还是个供给体制问题，是放开准入的问题。一方面，政府对社会领域的事务包揽过多，一提到社会事业发展和改善民生，就过分强调所谓“公益性”和“政府主导”，似乎一点也容不得外人插手，而实际上无论从我国的国情国力还是发展阶段来看，政府并不具备大包大揽的能力。另一方面，一提到 “民间资本”、“社会力量”和“市场化”、“产业化”，就视为洪水猛兽，或者存在“玻璃门”现象，表面上社会力量进入社会发展领域并无法律和政策障碍，但实际上却进入不了。解决公共产品和社会服务总量不足问题，必须打破体制障碍，推进公平准入，实现供给主体多元化，政府集中精力保“基本”，“非基本”部分则通过产业化、市场化来解决。
第二，公共产品供给机构不合理，不适应公共服务均等化的新要求。我国目前公共服务资源配置不公平，存在三个不均衡：一是城乡之间不均衡，农村明显落后于城市。二是地区之间不均衡，中西部地区明显落后于东部地区。三是不同社会群体之间不均衡。流动人口享受的公共服务大大低于户籍人口。为少数人服务的城市大医院、城市重点学校集中了过高比例的公共资源。针对不同职业人群的社会保障制度和待遇水平差异很大。结构问题，说到底也是个体制问题，特别是公共财政体制问题，当然也涉及城乡二元结构、户籍制度等。
第三，社会管理体制机制停留在传统层面，不适应经济社会转型的新要求。现在，越来越多的“单位人”成为“社会人”，越来越多的劳动者在非公有制组织就业，越来越多的流动人口去异地谋生。在这种背景下，传统的社会管理手段和方式，已经不能有效调节社会利益关系和化解社会矛盾。一些地方出现了群体性事件增多、公共安全事故频发、社会治安潜在隐患增大、生态破坏和环境污染严重等突出问题。各类民间组织发挥缓慢，难以成为承接政府职能转移的有效载体。城乡社区建设有待加强。解决这些问题，根本上还是要靠推进体制改革。
第四，社会领域相关产业发展严重滞后，不适应人民群众多层次、多样化的需求。通常所说的服务业，按服务对象一般可分类为生产性服务业、生活（消费）性服务业和公益性服务业（也即社会服务业）。我国服务业在国民经济中占比偏低是一个老问题，其中社会服务业在服务业中的占比偏低问题则更为突出。如在教育科研、文化体育、广播电视、新闻出版、医疗卫生、后勤服务、市政服务、劳动就业、社会保障、社会养老等方面，往往过于看重其公益性的一面，反而抑制了其产业一面的发展。例如社会养老服务，据统计，发达国家机构养老床位数约为老年人口总数的5%，而我国该比例仅为0.8%，即千名老人只有8张床，远远不能满足需求。因此，必须加快适宜产业化经营的社会事业的改革步伐，实行政社分开、事企分开、营利性机构与非营业性机构分开，培育符合市场经济发展和适应社会多层次需求的社会服务主体。
三、推进社会体制改革的基本思路
推进社会体制改革，必须以科学发展观为指导，紧紧围绕构建社会主义和谐社会，以保障和改善民生为重点，进一步理顺政府与社会的关系，政府要加大公共财政投入，集中精力搞好基本公共服务，为全体公民提供基本而有保障的公共产品；同时鼓励社会力量以多种方式进入社会事业和民生领域，加快发展相关产业，满足人民群众多层次、多样化的需求。要创新公共服务和社会管理的方式，引入比较充分的市场竞争与激励约束机制，全面改善效率与质量，提高人民群众的满意度。
主要目标是，到2020年，基本建立起符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，确保国民人人享有基本公共服务；基本建立起政府主导、社会协同、公众参与、运转高效的社会管理体系，满足公众诉求表达、矛盾调处、权益保障和社会动员等方面需求，维护公平正义和社会稳定。
推进社会体制改革，应当把握以下四个基本原则：
一是明确区分社会领域的“基本”与“非基本”属性。无论是教科文卫体等社会事业，还是就业、收入分配、社会保障、社会稳定等社会管理，都具有双重属性：其一是“事业”的属性，作为一种“公共产品”向全社会提供，与此对应的事务主要是政府职责，属于保“基本”的范畴；其二是“产业”的属性，作为一种“社会服务（业）”由社会成员按需购买，这部分职责属于“非基本”的范畴，需要借助企业或社会力量来承担。比如说，同样是在眼睛上动刀，切除白内障是保“基本”的范畴，由政府的基本医疗卫生提供；而拉双眼皮，则属于“非基本”，由产业来解决。
二是坚持统筹城乡。着力推进基本公共服务均等化，优化公共资源配置结构，促进机会均等，保证不同社会阶层、所有社会成员都等公平公正地分享经济社会发展成果。要优先满足农村、欠发达地区和贫困群体基本公共产品的需要，以加快消除现存的不均衡和差距。
三是充分发挥社会资金和各类社会组织的作用。在政府的主导作用下，鼓励和支持社会资金和社会组织参与公共服务和社会管理，探索建立多元化的社会治理机制，促进公共产品和社会服务供给多层次、多样化。
四是引入市场竞争机制。打破部门和行业垄断，创新服务提供方式，通过竞争降低管理和服务成本，增强社会发展的活力，全面提高公共服务与社会管理的效率与质量。政府要切实承担起严格监管的职责。
四、当前推进社会体制改革的重点措施
第一，尽快实现基本公共服务均等化。这是解决民生突出问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、维护社会公平正义的迫切需要。所谓基本公共服务均等化，是指政府为社会成员提供基本的、与经济发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，既体现为机会均等，也体现为结果的大致相同。基本公共服务涉及的领域比较宽，结合我国国情并借鉴国外经验，重中之重是解决好教育、医疗卫生和社会保障这三大“基本民生”问题。从公共服务体制改革的角度看，要解决两个关键问题：一是制度供给不均的问题。就是要突破城乡“二元”结构的局限，在基本公共服务方面实行全国统一的制度安排，使全体公民的机会均等，并尊重社会成员的自由选择权。二是公共资源配置不均的问题。包括人财物方面的公共资源配置，其中公共财政资金配置最为关键。要尽快实现城乡居民人均财政性义务教育、基本医疗卫生、基本社会保障，以及公共文化体育、公共安全、公共环境、公共基础设施等方面支出的均等化。
第二，下决心解决收入分配突出问题。收入分配关系社会公平正义，影响社会和谐稳定，不仅是一个经济问题，而且是重大的政治和社会问题。现在，我国国民收入分配秩序不尽合理，分配不公问题比较突出，收入分配秩序不够规范，城乡、地区和行业收入差距拉大，不同社会成员收入差距过大。这些问题已经成为经济社会发展的突出问题，也是许多矛盾的交汇点。收入分配问题在很大程度上是体制性问题，必须通过深化体制改革来解决。建议用3~5年的时间，完善收入分配制度，基本解决收入分配领域的体制机制性问题，初步遏制收入差距不断扩大趋势，坚决防止两极分化，有效缓解收入分配突出矛盾。到2020年，收入分配关系基本理顺，覆盖城乡的、普惠制的社会保障体系基本健全，形成“橄榄型”收入分配格局。基本思路是，需要同时从初次分配和再分配两个环节动手，其中初次分配尤为关键。在初次分配环节，重点解决三个问题：一是坚定不移地推进市场化改革，更加注重发挥市场机制的作用，进一步扩大公平准入，创造公平竞争环境。二是提高“两个比重”，即居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，建立健全中低收入者收入稳定增长机制。三是整顿和规范收入分配秩序，有效治理公共资源占有、使用和分配领域的腐败问题，下决心解决社会上广为诟病的“灰色收入”（以及“隐性收入”）问题。在再分配环节，重点解决两个问题：一是强化对高收入行业、群体的税收调节。二是进一步转变政府职能，克服政府与民争利倾向，健全公共财政体制。有效控制行政成本，建设节约型政府。
在具体策略方面，建议采用“扩中、保低、抑高、规序”八字方针。“扩中”就是要扩大中等收入者（主要是工资收入者）的规模，并稳步提高其收入水平，逐步形成稳定而规模庞大的中等收入者阶层。“保低”就是要切实保障低收入者的基本生活，消除绝对贫困现象，解决好困难群众最关心、反映最强烈的教育、医疗、住房、社保、就业等基本民生问题，同时特别重视提高低收入者的收入水平。“抑高”就是要通过强有力的再分配手段，调节过高收入，抑制社会财富向少数人的过分集中，使广大人民群众能够共享改革发展和社会进步成果。“规序”即规范收入分配秩序，就是要保护合法收入，取缔非法收入，清理和规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
第三，深化事业单位改革。事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等领域公益服务，不以营利为目的的社会组织，也是政府基本公共服务的主要承载者。现在，一些事业单位功能定位不清，政事不分，事企不分，运转机制不灵活，监督管理薄弱；公益服务总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；国家支持公益服务的政策还不够完善，社会事业领域相关产业发展严重滞后。这些问题严重影响了社会事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。改革的基本思路是，按照社会功能将现有事业单位划分为主要从事公益服务、主要承担行政职能好主要从事生产经营活动三个类别，同时改革事业单位人事管理、收入分配、社会保险等方面制度和完善相关财政政策。通过改革，要建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，全面提高事业单位的效率与活力，促进社会事业更快更好发展，进一步改善政府的公共服务。
第四，加快发展社会服务业。发达国家的经济社会发展经验表明，当一国人均GDP达到一定水平时，就会面临经济社会转轨，即物质生产部门创造的社会财富所占的份额有所下降，相应地非物质生产部门通常包括社会事业、社会服务等领域的占比就会上升，这种转变必然导致人们对公共服务和教育培训、医疗卫生、文化娱乐、体育休闲等社会服务的效率和质量提出更高要求、更大需求，而我国目前就正在进入这一过渡时期。要尽快放宽对社会发展领域“非基本”部分的市场准入和投资限制，形成提供主体多元化、提供方式多样化的社会服务业发展新格局，满足人民群众多层次需求。对社会力量和民间资本举办的社会服务机构，给予与公共事业机构相同的“国民待遇”，在设立条件、资质认定、登记管理、税收政策、土地政策、信贷政策和政府购买服务等方面，一视同仁、同等对待。对举办社会养老、社会救济（社会互助）、慈善捐助、就业培训、扶贫等方面的社会服务机构，要实行特殊的税收减免和政策扶持。总之，只要符合国家的产业政策、城乡规划、环境保护、资源利用和公共安全要求的社会服务项目和投资，政府就应鼓励社会投资的介入。
第五，创新公共服务提供方式。要围绕提高公共产品供给效率这个目的，按照不同类型公共产品的特点，加快公共服务提供方式创新。对于属于公益性范围的基本公共服务项目，可采取两种改革路径：一种是必须由政府直接举办的，要引入市场竞争机制，强化成本核算和绩效管理，提高服务效率和服务质量；另一种是政府不再具体承办，采取出资向市场主体和社会组织购买服务的方式提供，也即“养事不养人”、“花钱买服务”，同时鼓励和引导社会力量以多种方式参与，努力扩大公共产品供给渠道。而对于经营性公共服务项目，则需要纳入社会服务范畴，加快社会化、市场化改革步伐，放开市场准入门槛，坚决消除垄断，让各类公共服务提供者平等参与市场竞争。
第六，创新社会管理体制。社会管理领域很宽，重点是推进以下方面改革：一是改革城乡户籍制度。要从各地的实际情况出发，特别是要充分考虑城市的综合承受能力，给地方比较充分的自主权。可以考虑，对于直辖市和人口规模超过五百万人的特大城市，应允许其在一定时期内继续实行适度从紧的户口迁移政策，有计划、分步骤地满足部分长期在城市就业居住的外来人口进城落户的愿望，防止城市人口过快、过度膨胀。对于计划单列市、副省级城市、省会城市和人口规模超过两百万的大城市，可在坚持稳定就业、固定住所（包括自购产权房和享受政府廉租房等保障性住房）和生活居住一定年限这三个基本条件的基础上，积极稳妥地放开城市户籍准入限制。对于中小城市和县城、乡镇等，目前的户籍迁移政策已经基本放开，关键是推进基本公共服务均等化，使相同的城市户籍具有相同的“含金量”。二是加强和改善流动人口管理与服务。按照常驻地原则，解决好流动人口的就业、医疗卫生、子女就学、计划生育、政治参与和权益保护等问题。三是推进城乡自治，突出加强城乡社区基础和服务设施建设。四是加快培育各类社会组织发展，特别要大力发展非营利性的社会服务组织。五是健全应急管理体制机制，提高政府应对突发公共事件的能力。六是维护社会稳定和公共安全，突出抓好源头、化解矛盾。重点是建立健全社会治安综合治理机制、利益协调机制、诉求表达机制、社会矛盾纠纷调处机制和权益保障机制等。完善社会矛盾预测预警机制，预防和妥善处置群体性事件。依法认真解决土地征用、房屋拆迁、企业改制、安全生产、环境污染和食品药品安全等损害群众利益的突出问题。
更多