我国国库集中支付制度存在的问题以及解决方案

我国国库集中支付制度存在的问题以及解决方案

摘要：国库集中支付制度是市场经济得到充分发展的发达国家普遍采用的一种财政资金支付

与管理制度，是得到广泛认可和好评的成熟的财政制度。随着我国社会主义市场经济的发展

和公共财政体制的建立，我国传统的财政资金分散支付制度的弊端和缺陷日益暴露出来，出

现了财政资金使用效率低下、监督管理不力、贪污腐败时有发生的问题。进一步建立和完

善国库集中支付制度很有必要。

本文阐述了国库集中支付制度的基本概念、基本特征、运作体系。对中国现行的国库集

中支付制度进行了研究，揭示了中国国库集中支付制度存在的弊端，并且提出了自己的建议。

关键词：国库集中支付 财政支出

一、国库集中支付制度概述

(一)国库集中支付制度的基本概念：

国库集中支付制度是指将所有财政性资金以国库单一账户体系为载体实行集中支付的

制度，即由财政部门设立一个统一的银行账户体系，各预算单位的财政性资金统一在该账户

体系下设立分类账户予以集中管理，财政性资金不再拨付给各预算单位分散保存；各预算单

位可根据自身履行职能的需要，在部门预算范围内自行决定购买商品和劳务，然后由财政部

门将资金直接支付给商品和劳务供应者。在国际上，从20世纪20年代开始，西方市场经

济国家就已普遍实行国库集中支付制度，通称为国库单一账户制度

(二)国库集中支付制度的基本特征：

国库集中支付制度的基本特征有：一是财政部门设立国库单一账户。大多数国家将国库

账户开设在中央银行，也有部分国家开设在商业银行，所有财政性资金都通过国库单一账户

支付。二是规范了财政性资金支付方式。预算单位支出实行财政直接支付或授权支付，通过

代理银行将款项支付到用款单位商或品和劳务供应者手中，而财政性资金的余额则只保存在

国库单一账户中。三是在财政部门内设立专门的国库资金管理和支付执行机构。该措施不仅

可以保证财政性资金支付的安全高效，还可以避免财政性资金在支付行为发生前沉淀在国库

账户之外，使财政性资金的周转速度与使用效益得以大大提高。

(三)国库集中支付制度的运作体系

国库集中支付制度的基础是国库单一账户体系，主要由国库单一账户、财政部门零余额

账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户等5个账户组成。（如图所示）

国库单一账

户体系

国库单一账	财政部零星	预算外资金	特设账户
户	余额账户	帐户

Figure1国库单一账户体系

国库集中支付制度体系是从资金拨付、银行清算开始到资金达到商品或劳务供应者手中

的一整套流程，根据支付主体和支出类型分类，分为财政直接支付和财政授权支付两种方式，

两种支付方式的运作程序也不尽相同，主要采用转账方式，但也可以采取支票或现金的方式

支付小额的零星支付。

1)所谓的财政直接支付，是指由财政部门出具支付令，通过国库单一账户体系直接将

1

财政资金支付到商品及劳务的供应者或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:

工资性支出、购买性支出、拨付企业的大型工程项目或大型设备采购资金、中央对地方

的专项转移支付、转移性支出（包括中央对地方的一般性转移支出中的税收返还、原体

制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出）等。

财政直接支付程序流程：先由预算单位按批复的部门预算与用款计划向财政部门提

出支付申请，经财政部门审核批准后，再向代理银行发出支付指令，通过清算系统，

实现支付与国库单一账户进行清算，财政资金从国库单一账户体系直接拨付到商品、

劳务的供应者或用款单位账户。（如图所示）

Figure2财政直接支付整体流程图

2)财政授权支付，是指依据财政部门的授权，预算单位自行开具支付令，再通过国库

单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接

支付的购买性支出及其他日常水电费等零星开支。

财政授权支付程序流程：按照批复的部门预算和用款计划，由预算单位自行开具支

付令，再通知代理银行支付资金，并通过银行清算系统与国库单一账户进行清算。

Figure3财政授权支付程序图

2

现代化财政国库管理操作系统和银行支付系统是上述的财政直接支付和财政授权支付流程得以实现的基础。若这些系统尚未建立和完善，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令必须通过人工操作到代理银行办理资金拨付，代理银行通过现行银行清算系统将财政资金支付到商品、劳务的供应者或用款单位账户，并将在每天业务结束时，再与国库单一账户进行清算。

二、 我国现有国库集中支付模式
我国现有国库集中支付模式
2001年2月，财政部颁布了《财政国库管理制度改革方案》，标志着我国国库管理制度改革正式拉开了帷幕。随后全国各省、市、自治区都在该方案的指导下结合本地区实际布置、实施财政国库管理制度的改革，经过几年来的不断摸索总体上取得了一定的进展，改革的总体框架初见端倪，但由于各地区在经济基础、财政管理方式、网络信息平台建设、改革进程等诸多方面存在差异，改革过程中呈现出多种形式的国库集中支付改革模式。概括起来当前国库集中支付模式主要有三大类型：
(一)部分项目和资金集中支付的模式
该模式是指财政部门对部分项目和资金通过国库进行直接支付，纳入直接支付范畴的有：支出标准固定的支出，如在职人员工资、离退休人员的离退休费等；有预算或定额标准、支付过程能够监控、可直接拨付到商品或劳务供应商手中的资金，如政府采购资金和专项建设 其他金额大、项目单一的财政性资金支出。而对项目繁多、资金量少的支出则采用资金等
；备用金管理的方式由各预算单位在额度内自行管理，即预算单位日常零星开支如水电费、差旅费、招待费等可在先行核拨的预算单位备用金数额内自行支付，额度不足时到财政集中支付机构进行资金结报，结报后补足备用金额度。

(二)财政集中支付模式
该模式是将原来由财政从国库直接划拨到预算单位账户的资金先行统一拨付到财政部门在商业银行开设的专用账户上，通过专用账户依据部门预算情况和单位用款进度办理资金拨付。根据资金使用的用途、性质等分为直接支付和授权支付，对于直接支付的部分由预算单位向财政国库集中支付机构提出申请，再根据财政国库集中支付机构批复后的直接支付用 ；
对于授权支款计划，以财政部门的名义向代理行发出支付令，直接支付给收款单位或个人付的部分由单位向财政国库集中支付机构提出申请，财政国库集中支付机构在授权支付的用款额度内，以预算单位的名义向开设预算单位零余额账户的代理行发出支付令，支付给收款单位或个人，再通过预算单位零余额账户与财政专用账户进行清算。

(三)会计集中核算和国库集中支付相融合模式
自1997年中纪委和财政部联合提出推行会计委派制以来，许多地区都着手推进会计集中核算的改革，在不改变行政事业单位资金所有权、使用权、财务自主权的前提下，对纳入统一管理的预算单位采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，集中办理单位会计账务核算和实行资金使用监管。在会计集中核算改革日趋成熟的情况下，为顺应国库管理制度改革的趋势，这些会计集中核算先行先试的地区采取了会计集中核算和国库集中支付相融合模式，在会计集中核算的基础上，着重开展两项工作：一是建立国库单一帐户体系，在保留国库户和预算外资金户的同时，对单位所有收入过渡户和其他账户进行清理，仅开设财政零余额帐户和单位零余额帐户；二是规范支付业务流程，明确国库集中支付改革后财政资金管理的主要流程是“预算编制→指标管理→用款计划管理→国库集中支付→会计集中核算”，形成统一的资金管理规范。

总结：
将上述三种模式进行比较后我们可以看出：
（1）部分项目和资金集中支付的模式比较适合预算单位层级较多、资金业务量较大、

3

财政国库集中支付部门人手不足的地区，该模式手续相对简便，属于抓大放小的管理模式，

一些财政管理信息系统及网络技术还不够先进的地区或预算单位层级较多的中央部门即采

用此类模式。

（2）财政集中支付模式仅仅改变了国库资金的拨付方式，具有便于操作、推广的优势，

达到了财政部门对财政性资金监管的目的，不足之处是直接支付账户还是实实在在的银行账

户，而不是零余额账户。

（3）会计集中核算和国库集中支付相融合模式将集中核算和集中支付有机融合，并将

会计集中核算制寓于国库集中支付制中。在当前全国多数地区已实行会计集中核算制度的形

势下，会计集中核算的推广为国库集中支付的建设提供了网络技术支持，为国库单一账户体

系的建立奠定了基础，有利于国库管理制度改革的快速推开。该模式要求国库集中支付机构

人员配备充足，管理体制较为规范，对网络系统的要求也较高，是最接近标准意义国库集中

支付的改革模式。

三、 我国国库集中支付制度存在的问题

(一)监督制度不够完善

我国目前还没有一部系统性、权威性、完整性的国家财政监督的专门法律或法规，现行

的有关法律、法规中，所涉及到财政监督工作方面的法规不够系统，因而使得目前财政监督

工作在地位、组织、职责、权力、程序以及处罚手段等方面，都十分缺乏法律法规保障。财

政部为了保障财政监督工作的正常开展，陆续制订了《财政监督检查工作规则》、《政府采购

暂行办法》、《财政部门实施会计监督办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”

管理的若干规定》等行政规章制度，但是由于这些规章制度中的规定缺乏统一性，也不够具

体，可操作性较差，因此，我国巨前还没有形成较完整的财政监督规章制度体系，因为财政

监督工作的法律依据不充分，使得监督工作缺乏力度。

为了充分发挥财政监督的作用，不断提高财政监督的工作质量，应进一步明确财政监督

职责，深化经济体制改革，加强是财政管理。我国目前的财政监督工作实际状况，使得财政

监督工作存在不同程度的“缺位’，、管理“越位”和职责“错位”现象，严重影响了财政监

督职能的发挥。

其他经济监督职责与财政监督职责重叠设置，造成多头无效检查。由于财政部门履行的

监督工作职责与有关经济监督主体履行的监督工作职责相同或相近，因此导致财政部门与税

务、审计等部门之间在开展监督检查工作中时常出现交叉、重叠的现象。

(二)信息网络建设滞后

在国库集中支付制度改革过程中，相关的信息网络建设十分重要。一是与其他相关系统

之间衔接力度不够。从情况来看，国库集中支付、预算指标管理、会计核算软件等系统软件

分别由不同公司开发，相互之间的直接衔接、配合不够，这几个系统之间没有实现相互连接，

只能通过人工导入、导出或者录入才能实现数据交换，一方面增加了工作量，降低了工作效

率，另一方面增加了出错概率、降低了数据的可靠性和可用性。二是软件功能单一。目前软

件的功能只是完成集中支付业务的支付，没有为预算单位服务的系统建设考虑。未开发出预

算单位一记账、查询、财务管理等功能。三是对数据的应用开发不够。国库集中支付过程中，

会产生大量的数据信息。对这些数据进行综合分析则是加强预算管理的重要依据。但是，目

前的支付软件在这方面存在很大的欠缺，甚至连支付数据的综合查询功能都很难实现，给实

际工作带来很多不便。

(三)资金管理制度尚不健全

我国现行的国库现金管理方式是银行代理制度。这种制度的弊端在于国库管理者按指令

和程序处理收支，或者说只是财政资金的出纳，而不是管家，不具备提高国库资金运行效率

4

和保值增值的能力和职责。在财政收入逐年呈上升的趋势下，国库每年留存的资金相当庞大，从现阶段实行的国库单一账户体系看，其主要目的是对财政性资金实行集中支付，这样做是从有利于管理、有力于减少拨款环节、有利于加强财政资金的宏观调控需要出发，还达不到因此使实行国库集中制度产利用财政间歇性资金及加强现金流量管理进行金融运作的水平。

生的庞大资金一直处于“闲置”状态，没有提高财政资金的使用效率。

四、 我国国库集中支付制度改革的建议
(一)健全相关法律法规
有规矩才能成方圆，改革须先制定法律法规。财政国库体制改革与各个方面的利益可能都存在冲突，如果没有完善的制度加以保护，改革将面临多重困难，改革的预期目标就难以实现。
财政国库管理法制化也是对国库集中支付现有改革成果的巩固。原有制度难以适应现在的各项需求，所以要推行改革，正是因为如此，新制度的出台，往往会对原有制度体系造成巨大的冲击，为使新旧制度高效、顺利的过渡，政府部门必须进行积极指导，通过合法手段，把新制度变为具有法律效力的规范性制度，从而做到有法可依、依法行政，也保证了改革的顺利进行。尤其是财政资金支付条例的立法尤为迫切。例如在具体的支付过程中，明确财政资金必须严格按照资金使用性质明确资金去向，不得随意更改。如社会保障资金、住房公积金、工会经费、提租补贴、工资支出等，确保财政资金专款专用。对随意更改资金使用性质、挪用其他专项资金的现象应出台一定的惩治办法等。

(二)加强信息系统建设
改革后的国库集中支付制度是建立在反应快速的计算机网络技术的基础之上，并且以功能强大的银行结算系统和财政预算管理信息系统为依托，所以国库管理电算化水平的高低直接影响到制度的改革，建立完善的财政管理信息系统已经成为当前改革工作的重中之重。所以只有大力推进财政资金管理系统的信息化建设，才能为实现规范、高效、科学理财的目标奠定强大的技术支撑。当前，财税库行联网的信息管理系统建设仍较落后，完成资金支付清算业务的速度已经不能满足改革的需要，如何完善这一系统的建设已经成为各地深入研究的课题。信息系统的建设成为国库集中支付深入推进的瓶颈。因此应加强各部门之间联系，实行统一的财政管理信息系统，以便财政数据共享。加快银行数据接口建设，过渡期间实现人工和电子双线运行，实现银行数据及时查询、追踪和管理，以保证国库单一账户和政府资金支付系统高效运作。

(三)完善支付后续监管机制，预防财政资金存在的潜在风险
财政部门、代理银行、预算单位应进一步建立健全内部管理机制，不断规范资金支付的操作程序，确保财政资金安全。将监督关口前移，防患于未然。财政资金拨付前，财政部门应认真履行监管职责，对预算单位资金申请的真实性、合法性、合理性进行严格的全面审核。

对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付。如遇特殊情况确需支付大额现金的，须经财政部门、代理银行、预算单位三方的共同审定后方可支付。

(四)建立健全财政外部监督管理制度
公开、透明是规范行政行为的一种手段，公开、透明的程序不仅方便社会大众、新闻媒体以及国库集中支付相对人的监督，更重要的是这是一种事中监督方式。因此，应当制定透明的国库集中支付程序，将国库集中支付的范围、每个职能部门的权限、做出决定的时间和时限作明确的规定。这不仅有利于国库集中支付各个职能部门接受监督，也有利于促使其积极、规范地行使自己的权利，最终实现“阳光财政”。

财政外部监督管理制度，主要是财政部门通过监控系统履行国库监控职能，通过核查手段，对预算单位和代理银行实施外部监督管理。一是可以及时核查监控中发现的问题，重大二是运用各种有效核查方式和手段委托专员办或中介机构对问题立即进行实时、实地核查。

有关专项或重大问题进行核查。三是及时纠正和处理资金支付中的违规问题。

5

参考文献

[1]杨烈.国库集中支付制度改革存在的问题及建议[J].科技信息(科学教研)，2007年第28 期，第264-266页
[2]浙江省财政学会.财政改革热点问题探索-2010年浙江省财政课题研究成果汇编[G].浙江 人民出版社，2011年
[3]何欣.现阶段我国国库集中支付制度改革的问题及对策[D]湖北：华中师范大学税务管理 2008
[4]汪昌勇.国库集中支付运行中的风险及防范[J].财政管理，2006年第1期，第19-21页

本页为著作的封面，下载以后可以删除本页！

6

【最新资料 Word版可自由编辑！！

员工录用管理制度

为规范试用期员工的管理和辅导工作，创造良好的试用期工

作环境，加速试用员工的成长和进步，特制定目标责任制

制度。

一、员工试用期规定

7

1、自员工报到之日起至人力资源部确认转正之日起。

2、员工试用期限为3个月，公司根据试用期员工具体表

1、试用期员工工资根据所聘的岗位确定，核

算时间从到岗工作之日起计算，日工资为：月工资÷

（本月天数-休假天数）

1、试用期内累计事假不能超过3天，如果特殊情况超过3

天需报董事长批准。

2、可持相关证明请病假，请病假程序和天数与正式员工

要样。

二、员工入职准备

8

1、身份证复印件一份，原件待查。

5、部分职位（如出纳、收银员、司机、仓管）试用期员工还须须准备房产证明、户口本、直系亲属身份证复印件等。

1、试用人员手续办理完毕后，由行政部向试用期人员发放办公相关用品。

2、带领试用期员工熟悉本部门及其他部门，向其介绍今后工作中要紧密配合的部门及员工，同时介绍公司内公共场所的位置，包括会议室、停车场、洗手间等。

9

10